摘要：目前，我国的生态文明建设程度和水平明显滞后于经济程度和水平,生态环境日趋恶化,生态资源趋于紧张，这些已经成为社会持续发展的障碍和瓶颈，并且受“先发展后治理”发展老路观念的影响，许多企业甚至是个人只注重经济发展而忽略环境保护问题，导致了在发展过程中产生了一系列的环境污染问题。2017年7月全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，明确赋予了检察机关提起环境公益诉讼的职能。

一、  环境公益诉讼的概念与分类

（一）环境公益诉讼的概念

    环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

（二）环境公益诉讼的分类

1.环境民事公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

2.环境行政公益诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

二、  检察机关提起环境公益诉讼的必要性

在环境民事公益诉讼中，老的《民事诉讼法》规定了法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼,但是并没有明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体地位。尽管2015年1月最高人民检察院发布的《审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》里解决了司法实践中的原告主体资格，但往往在环境公益诉讼中，诉讼主体双方力量对比悬殊，受害人一方往往时弱势群体，缺乏主张权利的知识、资金及经验等，法律规定的有关组织却往往是势单力薄，难于支撑起整个公益诉讼，并且法律并没有赋予公民个人具有提起环境公益的诉讼的资格。而被告往往是具有庞大财力的公司，使之双方在诉讼中难于抗衡。

2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有规定检察机关有提起环境行政公益诉讼的权利，以至于当环境行政机关的违法行为或是不作为导致的对公众环境造成侵害时，没有一种好的解决方式去制止这种行为。

检察机关是司法机关，代表国家提起诉讼和对社会、行政机关进行监督是检察院的职能，并且检察院有专门的人参与诉讼，熟悉诉讼流程，诉讼成本有国家保障。因此，检察机关参与环境公益诉讼不论是在专业知识方面还是诉讼成本方面都是必要的。

三、  检察机关提起环境公益诉讼的可行性

首先，检察机关作为司法机关，享有司法的独立性，不受行政机关和社会团体及个人干涉司法监督权，能有效解决立案难问题。虽然我国是立案登记制的国家，但能提起环境公益诉讼的适格主体在我国相对比较少，且对于群体性事件，一些地方法院常常担心原告人数过多，会造成较大的社会影响而要求原告分开起诉，这又导致了诉讼成本过高。

其次，检察机关作为法律监督机关，宪法赋予了检察机关调查监督权，有利于解决“取证难”问题。在环境公益诉讼中，被告往往是资金雄厚的大公司、大企业，是地方税收的一大龙头，如果地方政府为了经济的发展而不配合公益诉讼原告，不提供企业污染的证据，那么就很可能因为证据不足而导致公益诉讼原告败诉。

最后，检察院作为专门的法律监督国家机关，专业的司法能力有助于提升环境公益诉讼“胜诉难”问题。我国市场经济发展较晚，社会团体还不是很发达，虽然二十一世纪以来，民间组织已有了很大发展，但组织内各种规章制度还不完善，距离成熟还需要一个相当长得过程。因此，法律规定的 “有关组织可以向人民法院提起公益诉讼”的“有关组织”诉讼能力的不足，会导致“胜诉难”的问题。

监督职能作为检察机关的另一职能，环境与资源的利益属于社会公共利益，法律明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利，才能使环境受到侵害时，以及其他环境行政机关违法或不作为时，检察机关可以发挥监督职能，作为诉讼主体提起环境公益诉讼，以达到法律监督的目的，制止环境污染和资源的破坏。

四、检察院在提起环境公益诉讼过程中遇到的问题

在理论层面上，法律赋予检察机关提起环境公益诉讼制度的设计可以达到监督环境行政机关、制止环境污染、资源破坏以及恢复原状的效果，但是在实践中，检察机关也遇到了许多问题。

（一）案源相对较少

案件线索是公益诉讼能得以进行的基础，没有案源公益诉讼工作就不能开展。在公益诉讼检察工作实际中发现公益诉讼案源相对单一。内部上，大多案件线索是民行部门自己找、自己问，侦监、公诉等部门发现、移送的案件线索不多，内部合力发挥不到位。外部上，其他行政机关很少有注意到环境污染问题，或未将环境污染线索移交检察机关；人民群众认识不到位，未将环境污染情况举报到检察机关。

（二）新工作可借鉴的工作经验少

就检察机关而言，虽然公益诉讼工作经过两年的试点，取得了一定的经验，但是并不能满足实际工作的要求，面对具有复杂性及专业性等特点的公益诉讼案件，检察人员不能从相关的案件信息中找到可以借鉴的经验。

（三）检察人员不适应新工作

公益诉讼案件具有复杂性、专业性等特点，多数的检察人员的工作思维以及知识储备等方面还未能完全适应公益诉讼工作的要求；并且民行部门承担的诉讼监督职能普遍存在案多人少的问题，人员的不足对开展公益诉讼工作有一定程度的影响。

五、解决方案

（一）加大对公益诉讼的宣传，提高检察机关提起公益诉讼工作的社会知晓度。重点围绕四类公益诉讼案件，有针对性的宣传，面向人民群众广泛的宣传公益诉讼，获取人民群众的支持。充分利用新媒体网络进行宣传，利用各类媒体挖掘线索，建立广泛的人民群众发现案源机制。

（二）加强与其他部门的协作机制。提起公益诉讼的前期工作需涉及到其他部门工作的配合，所谓专业的人做专业的事，其他部门的配合是检察机关提起公益诉讼的保障，如广东省院与省环保厅联合签署了《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》，就信息共享、线索移送、技术咨询等方面建立协作机制。因此，建议继续加强与其他部门的协作力度，更好地发挥检察院提起公益诉讼工作的职能。

（三）继续加强对检察人员对公益诉讼理论知识及实践能力的培训工作。受传统办案思维模式的影响，检察人员未能完全适应公益诉讼工作的要求，检察人员的线索发现能力、调查取证能力、庭审应变能力及文书制作能力等均有待进一步的提高。因此，加强对检察人员对公益诉讼理论知识及实践能力的培训工作十分必要。

    （四）加强对下级检察机关指导。面对复杂、专业的环境公益诉讼，最高人民检察院有必要时时更新指导性案例，让下级检察机关从相关的案件信息中找到可以借鉴的经验，从指导案例中接受启发，有能力去面对复杂、多变、专业的公益诉讼，更好地发挥法律监督的作用。

作者简介：

林思媛，工作于连平县人民检察院。