在我国，由于逮捕和羁押长期不分，羁押并不是一种独立的强制措施，而是逮捕的自然状态，因此羁押一直没有一个独立、完整的审查程序和救济程序。由于逮捕条件过低，审查期限较短，审查方式单一，我们国家的批捕率居高不下。由人民检察院对羁押必要性进行审查，对保证犯罪嫌疑人、被告人的权利具有重要意义。因此，2012年进行《刑事诉讼法》修改时明确提出了检察院的羁押必要性审查权，2016年1月22日最高人民检察院又印发《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，对检察院羁押必要性审查程序做出了详细规定。虽然我们越来越重视羁押的问题，但实施结果却不甚理想。

由于每个检察院负责羁押必要性审查部门的名称不一致，这里我们统一用《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》中规定的受理部门，即人民检察院刑事执行检察部门。

一、目前羁押必要性审查存在的问题

（一）启动方式存在缺陷

《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》规定羁押必要性审查的启动方式有两种，一是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请；二是检察院依职权启动。其中，检察院被动启动占绝大多数，但是实践中存在公安机关变更强制措施前提请检察机关审查是依职权启动的重要来源、审查起诉阶段启动为主等问题，犯罪嫌疑人及其辩护人、家属主动申请羁押必要性审查的情形较少。

第一，实践中对犯罪嫌疑人的权利多采用书面形式进行告知，但形式和内容往往是固定的、已延续使用多年的格式化文本，对新增加的内容不能着重进行指明，导致犯罪嫌疑人根本不知道其有该项权利。
    第二，告知内容不全面。办案人员有时虽然告知了羁押必要性审查申请的权利，但是向谁申请、如何申请、怎么申请没有进行详细解释，导致犯罪嫌疑人对该权利的掌握一知半解。同时，检察机关不可能每起案件都提审嫌疑人，因而没有接触嫌疑人的机会，给履行告知义务带来障碍。

第三，缺少向犯罪嫌疑人家属告知该项权利的程序。实践中，办案机关向犯罪嫌疑人家属采用邮寄方式告知犯罪嫌疑人被刑事拘留或逮捕的情况，但较少告知权利，且由于多数只向户籍地邮寄，导致犯罪嫌疑人家属不能及时收取材料，再加上告知内容不详细，犯罪嫌疑人的家属也极少提出申请。

第四，不能主动告知辩护律师案件进展，导致辩护律师不能及时提出羁押必要性审查申请。

（二）辩护人在侦查阶段不掌握证据，沟通机制不畅

《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》第七条“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请进行羁押必要性审查的，应当说明不需要继续羁押的理由。有相关证明材料的，应当一并提供。”第十七条“经羁押必要性审查，发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，应当向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议：（一）案件证据发生重大变化，没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二）案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免于刑事处罚或判决无罪的；（三）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（四）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的。”变更强制措施有三个条件：一是证据条件；二是案件事实和情节；三是刑期条件。每一个条件均应当以全面掌握的案件事实为基础，但是辩护人在侦查阶段只能通过犯罪嫌疑人及其家属了解案件事实，所获得信息有限，不能与审查部门进行平等对话，侦查部门也不愿意向辩护律师告知案件情况，加之辩护律师没有充分的调查权，导致辩护律师无法提供足够的理由要求进行羁押必要性审查，甚至无法成功启动立案。与此同时，最高检、各级检在羁押必要性审查执行过程中会不断总结经验教训，形成一些内部性的指导意见，但是这些指导意见不能与辩护律师进行良好互动，以至于有时候辩护人的申请与检察院之间的审查具有较大差距。

（三）逮捕与羁押必要性审查两个部门之间的沟通不畅对该程序实际发挥作用也产生了一些不良影响

羁押必要性审查是一项不具有控诉职能的检察新职权，检察机关行使这项职权时，必须客观、中立。但审查批捕和负责羁押必要性审查的刑事执行检察部门同处于一个办案机关，实践中，刑事执行检察部门不实际参与追诉犯罪的具体过程，对犯罪情节、罪行轻重、证据收集、社会影响等不能全面把握，往往需要征求审查批捕部门的意见，与羁押必要性审查的客观、中立相悖。

同时，目前检察机关仍旧对批捕率、捕后起诉作出考核要求，达到考核指标之后已经没有太多变更强制措施的余地。

（四）非羁押替代性措施不完善

为确保犯罪嫌疑人、被告人非羁押状态下刑事诉讼的顺利进行，羁押必要性审查需要司法机关、社区、单位、案件当事人等方面协调配合和共同努力。目前《刑事诉讼法》中用取保候审和监视居住作为羁押替代措施，但缺少其他社会组织的配合，可操作性差，惩戒力度不强，无法有效替代逮捕的强制措施。

二、完善羁押必要性审查制度的建议

（一）构建侦查机关、侦监部门、刑事执行检察部门相互协调的工作模式

1.侦查机关、侦监部门、刑事执行检察部门工作互相通报制度。《刑事诉讼法》第七十九条规定逮捕的三个条件为：证据上要有证据证明有犯罪事实；刑罚上可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人；社会危险性要件，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性。羁押必要性审查是审查有无羁押的必要，“根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等因素，综合评估有无必要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人。”同样涉及到犯罪事实、刑期、社会危险性等基本要素，但是由于侦查机关、侦监部门、羁押必要性审查部门掌握案件进展和材料的程度不一样。因此侦查机关报送审查批捕材料的时候也应当同时抄送人民检察院刑事执行检察部门，侦监部门在作出批捕的理由也应当同时抄送人民检察院刑事执行检察部门，以便于人民检察院刑事执行检察部门及时对羁押必要性进行审查。

2.落实权利义务告知，不能仅仅局限于格式化的书面形式，也不能仅仅局限于侦查阶段的告知，公安机关提起审查批捕申请的时候，检察院侦监部门或者刑事执行检察部门即应当前往看守所着重向犯罪嫌疑人讲解其在这个阶段的权利与义务，明确告知申请方式、审查部门、审查条件，听取犯罪嫌疑人的初步意见。犯罪嫌疑人只有知晓自己的权利和救济方式，才会主动启动羁押必要性审查程序，因此，最迟在审查批捕之后三日内即应当前往看守所会见犯罪嫌疑人，并告知其各项权利。而实践中，往往批捕部门的意见对刑事执行检察部门羁押必要性审查的意见至关重要，在提请批捕的时候，刑事执行检察部门即介入了解案件情况、权利告知对该程序的进一步落实有着重要意义。

3.建立检察机关内部侦监部门、刑事执行检察部门信息共享平台，侦监部门作出批捕决定后，应及时将犯罪嫌疑人涉及罪名、批准逮捕时间等通报刑事执行检察部门、公诉部门，并对可能出现的不具有羁押必要性情形的案件进行重点提示。刑事执行检察部门等部门接受犯罪嫌疑人、辩护律师、近亲属等提出的要求变更强制措施的申请时也应当及时将该信息传递给侦监或公诉部门。

（二）建立羁押必要性审查听证制度，构建侦查机关、辩护律师、刑事执行检察部门相互协调的工作模式

1.实行听审审查模式。《刑事诉讼法》规定的审查批捕的期限较短，而检察院案多人少决定了检察官不可能对每一个案件进行细致审查、也很少听取辩护律师的意见，更谈不上对辩护律师提出的有利证据进行调查。与此同时，虽然《刑事诉讼法》第八十六条第二款、第一百五十九条均要求侦查机关在批捕、终结侦查时，律师提出要求的，就必须听取律师的辩护意见，但实务中侦查节奏是由侦查机关所掌握，这使得侦辨意见交流的主导权完全掌握在侦查机关手中。

鉴于目前侦查机关将律师作为对立面，拒绝与之探讨案情的现状，以及审查逮捕工作的现实难度，检察院在羁押必要性审查时应当充分协调侦查机关和辩护律师之间的关系，由传统的封闭化、单一化的审查方式，逐步向司法化、公开化的审查方式转变，有条件的检察院在审查羁押必要性时应当召开听证会，全面听取侦查机关和辩护律师的意见，把“兼听则明”转化成“公开听审”模式，充分听取侦查机关、辩护律师、批捕部门、犯罪嫌疑人（被告人）、被害人的意见；条件不具备的检察院应当听取侦查机关和辩护律师的书面意见，并对辩护律师提出的问题进行切实的调查。

 如果在羁押必要性审查时采用“三角关系”模式，在一定程度上还有利于建立羁押必要性审查说理制度，无论继续羁押还是变更强制措施，应当向被审查方、侦查机关、辩护律师、被害人、管理被审查方的社会组织说明理由和适用的法律规定，增强说理，这对化解社会矛盾，实现刑法维护社会公正的法律目的也起着举足轻重的作用。

2.建立客观标准，加强说理。为了说理的客观性，还应当创新考评机制，编制在押人员羁押必要性审查评估积分表，通过查阅案卷，讯问犯罪嫌疑人、被告人，走访办案单位、被害人、社区（村）或学校等，针对案情、个人表现等量化打分，然后与界限分值比对，达到一定分数者便可以不再继续羁押。避免了羁押必要性审查评价标准模糊、可操作性差的问题，也可以加强说理的直观性和客观性。

（三）动用社会力量加强后续监督，为侦、辨、捕互动交流模式提供保障

1.加强对变更强制措施人员的监督。在我们国家，变更强制措施之所以难，很大一部分原因在于非羁押强制措施对办案部门、被害人等存在顾虑。但这并不应该成为一个国家刑事法律的常态，荷兰、英国等西方国家均是以不羁押为惯例，以审前羁押为例外，他们采用电子监控、保释官监督或者禁止接触被害人的禁止令进行管理，已经证明取得了良好效果。纵观国内，武胜县检察院副检察长雷发钧曾在中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主办、安徽省芜湖市检察院协办的羁押必要性审查制度发展与完善暨芜湖试点总结研讨会上提出武胜县检察院的做法是“将审查后变更强制措施的本地有固定住所的犯罪嫌疑人、被告人纳入网格化管理，通过整合社会力量，引入网格服务管理员参与监督管理和     GPS定位监管等；对于在当地无固定住所的和监护人不在当地的未成年犯罪嫌疑人、被告人，该院联系民营企业建立了‘嘉陵关爱站’，暨减轻了派出所监管工作负担，又体现了社会的关爱。”山东省检察院驻省看守所检察室主任王荣华介绍，山东省“主要通过三项措施，加大后续监督力度：一是依托该省556个对应派驻检察室，将监督触角延伸至社区、村庄，到户到人，及时监督执行机关加强管理，落实好保证人等帮教措施，确保被变更强制措施人员遵规守法，及时参加诉讼；二是建立‘黄河驿站’‘蒙山驿站’等帮教基地，解决个别犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施后不能及时到案，影响诉讼活动问题；三是为变更强制措施人员佩戴监控定位功能手表，借助信息化手段全天候监控，保证其随传随到。”这些网格化管理、帮教基地、电子化定位等工作方法在国内也已经取得了可观的成绩。

后续监督是影响侦、辨、捕互动交流模式顺利运行的重要保障，学习国内外的后续监督方法，创新监管方式，建立政府与社区、企业、学校等社会力量参与其中的共同监管机制，为变更强制措施的人员提供临时住所、工作岗位，保障后续刑事程序的顺利进行。

2.完善监督制约机制，确保羁押必要性审查过程透明化。鉴于案多人少的压力，法律规定主观性较大的现状，如果要实现羁押必要性审查常态化，审查程序的设计必须简单化，例如通过评分表由驻所检察官进行定期评估。但是，保证程序的长期、良好运转，监督机制是不可避免的。为此，从办案部门内部长期工作经验来看应当建立案件管理机制，设立案号，纳入案管管理，在统一业务系统登记、流转、办理，撰写结案报告，提出结论性意见；在业务办理过程中，明确程序性要求及标准化要求，实行专人负责、部门领导审批的机制。只有把羁押必要性审查当作案件来做，才可能本着对法律负责、对犯罪嫌疑人负责、对工作职责负责的态度，不断总结经验，逐步提升审查能力，避免羁押必要性审查程序流于形式。第二是需要强化外部监督。首先接受公安机关的监督，在变更强制措施案件中，如果公安机关认为变更强制措施不当的，可以向作出决定的检察机关复议，对复议决定不服的，可以向上一级检察机关提请复核。其次，接受犯罪嫌疑人及其家属、辩护律师的监督，真正做到说理清晰、程序透明。第三，严格内部监督。加强侦监、刑事执行检察部门、公诉部门之间的相互监督，加强案管中心的监督能力，及时发现问题、纠正问题。

 综上，羁押必要性审查为解决批捕率过高、辩护人在侦查阶段权利有限、犯罪嫌疑人在侦查阶段权利实现受阻等刑事诉讼问题提供了一种解决方案和解决的可能性。但是，保证这一程序不流于形式，不仅需要多方面的共同努力，还需要彻底转变刑法理念，完善缓刑与实刑的适用方式。尤其是大城市外来人口犯罪较多的情况下，对在本地没有户籍的人员如何适用羁押必要性审查仍需要各级检察机关不断总结适用经验。

【参考文献】：

[1]孙谦，人民检察院刑事诉讼规则理解与适用，中国检察出版社；

[2]张兆松，论羁押必要性审查的十大问题，中国刑事法杂志，2012.9；

[3]伏虎明、吴旭、柳彩耕，浅谈羁押必要性审查机制的构建，法制与经济。

 

 

作者简介：

朱玉晃，连平县人民检察院副检察长。