在行政公益诉讼中，诉前实现维护公益目的是最佳司法状态，判断诉前是否实现维护公益目的的主要依据是诉前检察建议是否落实见效。然而，诉前检察建议的落实标准并无相关法律法规予以明确规定。《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）第82条，对行政机关没有落实诉前检察建议的现象进行了兜底式列举。参照《办案规则》，结合司法办案实践，笔者将诉前检察建议的落实标准总结归纳为：行政机关在规定的期限内，重新全面履行了法定监督管理职责，依法纠正了违法行为、不作为或穷尽了职权措施，使国家利益或社会公共利益得到有效维护或救济。

一、行为要件：行政机关重新全面履行了法定监督管理职责，依法纠正了违法行为、不作为或穷尽了职权措施

检察机关制发诉前检察建议，前提是被监督行政机关负有法定监管职责，并且存在违法行使职权或不作为的情形，检察建议是否得到落实的核心标准就是行政机关是否重新正确履行法定监督管理职责，依法纠正了违法行为或不作为。行政机关重新正确履职包括四个方面的内容：一是行政机关依法重新进行了调查核实。针对检察建议书中提及的违法作为或不作为事实，通过现场勘验检查、复制查阅资料、走访调查等行政调查措施，对检察建议内容进行了全面调查核实，并予以认可。二是行政机关依法纠正了违法作为或不作为，即通过内部自我纠错程序，依法撤销或改变了之前的行政违法行为，或者及时重新履行监管职责，对相关违法行为进行了依法查处。三是行政机关及时采取了维护国家利益或社会公共利益的管理措施。对相关违法行为作出依法查处的同时，行政机关及时采取了环保设施安装使用、土地复垦复绿、调整规划、恢复治理等跟进整改措施，并督促违法行为人有效整改到位，举一反三加强同类行为的监督管理。四是违法行为人不配合整改的，行政机关穷尽了行政管理职权措施。对违法行为人不配合整改、消极整改或拒不履行生效决定、命令或判决的，行政机关应当穷尽行政处罚、按日连续处罚、查封、责令停业整顿、依职权执行、移送执行或申请法院强制执行等法律法规规定的法定职权措施，或法院生效裁定要求其承担的职责，此时才视为全面正确履职。反之，则属于履职不全面。

二、程序要件：行政机关应当在规定的整改期限内完成整改

检察机关在制发诉前检察建议时，国家利益或社会公共利益已经遭受侵害，并且持续时间可能较长，为避免损失的进一步扩大或造成更严重的后果，及时修复、保护、救济国家利益或社会公共利益尤为重要。因此，结合《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的相关规定，行政机关应当在规定的整改期限内完成整改。对一般行政公益诉讼案件，整改期限为两个月，或紧急情况下十五日。对特殊行政公益诉讼案件，可以协商确定整改期。考虑到有的案件因历史原因比较复杂，整改难度大、范围广、周期长、成效显现时间久和程序审批复杂以及其他不可抗力等特殊情况，行政机关在两个月整改期内无法完成整改的，应当及时与检察机关沟通，双方重新协商确定合理的整改期，并在整改回复中制定详细整改方案，明确整改内容、整改责任部门或责任人以及合理的时间推进计划。整改期内遇到突发事件、不可抗力等客观原因导致整改无法按时完成的，客观障碍消除后应当立即恢复整改，客观障碍存在期间可以减除。

三、结果要件：国家利益或社会公共利益得到有效维护或救济

公益诉讼的根本价值是维护国家利益和社会公共利益，诉前检察建议是否落实到位，关键看受损国家利益或社会公共利益是否得到有效维护或救济。包括两方面内容：一方面是国家利益或社会公共利益得到有效维护，即通过行政机关依法纠正违法行为或不作为，采取多方位的管理措施后，受损的国家利益或社会公共利益不再处于受侵害状态，得到了有效保护或修复。另一方面是国家利益或社会公共利益得到有效救济。行政机关虽然具有行政监督管理职责，但并不是每一个行政机关都能采取行政强制措施或具备行政处罚权力，行政机关履行职能必须在法律法规授权的许可范围内。若行政机关穷尽了行政职权，行政相对人仍然拒不整改的，行政机关只能按规定移送有管理权限的单位或向法院申请强制执行。这种情况下，维护国家利益和社会公共利益的职责就转移到有管理权限的单位或法院，国家利益和社会公共利益仍然可以得到有效救济，此时应当认定被监督行政机关落实了诉前检察建议。

（作者单位：重庆市人民检察院第三分院、重庆市人民检察院）